作者简介：刘中一，中国人口与发展研究中心研究员(北京 100081)。
内容提要：托育服务是我国政府实施儿童福利服务的主要形式之一。新中国成立之后，托育服务大体经历了四次扩张和三次缩减的历史过程。目前，我国托育服务发展存在缺少明确和清晰的定位、部门职责不清、法律法规和政策缺位等问题。为促进我国托育服务未来的健康发展，要明确托育服务的发展理念，完善促进托育服务发展的政策法规，丰富和创新托育服务运作机制，因地制宜地构建适合当地特点的托育服务体系，完善托育服务的组织和人才保证机制。
传统社会当中，3岁以下婴幼儿照顾一直是属于家庭私领域的事务，照顾责任大都由母亲或家庭中的女性承担。随着现代工业革命以来的经济社会变革，女性越来越多地进入劳动力市场，外出工作和家庭照顾之间的张力不断增大，3岁以下婴幼儿照顾逐步演变成为一个社会问题。因为，女性外出就业并不意味着其可以摆脱或减轻原有家庭照顾责任，反而经常会因为家庭规模日益小型化导致的“帮手”不足造成3岁以下婴幼儿照顾失当。在这样的历史背景下，关注现实生活中3岁以下婴幼儿照顾需求，发展公共托育服务，解决生育后的职业妇女再就业的后顾之忧，以促进社会性别公正和儿童早期发展，就成为了很多国家和地区的一个重要公共政策选择。
一、托育服务及其内涵
按照目前学界普遍接受的定义，所谓托育服务是指家庭正常的婴幼儿照顾功能不足或者婴幼儿的家庭照顾功能遭到破坏，婴幼儿必须在一天当中的某个时间段离开父母，通过其他人或者机构进行替代性照料或照看的机制或制度[1]。一定意义上，托育服务意味着婴幼儿的照顾方式由以家庭为中心的单独照顾转变成以机构为中心的团体照顾，由没有血缘和亲属关系的专业人员暂时性替代父母亲履行亲职。因此，托育服务有支持亲职角色扮演和预防家庭失能的功能。一些国家和地区通过发展托育服务，不仅协助女性缓解家庭照料压力，促进妇女就业，而且也最大程度上给有婴幼儿照顾需求的家庭提供帮助，有利于家庭的稳定和谐。此外，在一些经济社会发展比较充分的国家和地区，托育服务除了可以满足一般性婴幼儿的替代性亲职照顾之外，还特别关注了有特殊需求的婴幼儿，如身心障碍婴幼儿、发展迟缓婴幼儿、学习障碍婴幼儿及其他弱势婴幼儿的早期发展和康复。总的来说，托育服务在发展多年后，除了提供婴幼儿的照顾之外，还会考量到婴幼儿各方面的需求，再加上国际社会对儿童权利、儿童早期发展理念的认知与接纳，托育服务基本上已经成为提供儿童日常照顾、卫生督导以及完成儿童早期发展所需各种服务供给的总和。
一般认为，托育服务起源于欧美社会中的宗教性慈善活动，最初目的是为了帮助不得不外出工作的妇女照顾无人照看的年幼儿童。当时的托育服务规模较小，多由民间自发组织;形式也比较单一，主要就是把无人照看的婴幼儿聚集在教堂等场所集中照看。不过，随着两次世界大战的爆发，战时经济发展对劳动力的强烈需求，使得家庭妇女被大量征召到就业市场，替代性的婴幼儿照顾越来越受欢迎。在一些国家和地区，政府为了让有婴幼儿的女性安心外出工作，保证生产任务的完成和提高劳动效率，开始主动介入婴幼儿的照顾工作，建立和开辟了大量公共性托育机构和场所。但是，这种集中性的爆发式发展好景不长。二战结束后，随着对劳动力需求的快速萎缩，欧美各国政府为使妇女退出就业市场，陆续主动停止了对公立托育机构的经济补助和政策优惠，托育服务由此进入了一个相对平缓且稳定的发展时期。直至20世纪80年代，这种状况开始有了转变。当时，由于席卷全球的妇女解放思潮的推动以及欧盟指令的签署，欧洲国家的托育服务发展进入了一个新阶段。当时，几乎所有欧盟国家都开始运用公权力对托育服务发展给予支持并进行规范，除了直接担任托育服务产品提供者的角色，如建置和完善公共托育服务体系之外，还经常通过一些财政移转性支付的方式，购买市场上的托育服务产品。虽然每个国家都有自己独特的内容和形式安排，如育婴假，日间托婴中心、幼儿园、家庭式的照顾安排、居家保姆和学前教育系统等，但是常见的政策策略主要可以概括归纳为三点：第一，在坚持机构托育为主体的前提下，大力发展各种形式的托育服务，特别是注重将家庭式托育服务纳入整个社会的托育服务体系当中，逐步落实家庭托育服务证照制度，保障家庭式托育服务的品质;第二，政府坚持秉行福利多元主义理念，推动托育服务主体多元化，完善非营利、普及化托育服务制度，提供平价优质的托育服务;第三，大力建构社区化、普及化托育照顾网络，提供多元化的选择方式，通过多种途径满足不同家庭类型的托育服务需求。充分利用亲职假、育婴留职津贴或减免部分托育费用负担来疏解托育服务需求与供给之间的矛盾。
近些年来，欧美各国皆面临低生育率、人口高龄化及就业不稳定等问题，为应对少子化和提高妇女的总和生育率，托育服务已经成为很多欧美国家所关注的重要议题。一些专家和学者坚信职业女性所面临的工作-家庭平衡困境是阻碍妇女生育或再生育的重要因素。或者说，影响妇女生育决定的部分原因直接来自于育儿环境是否友善，社会生活当中是否有足够、可及的托育服务。当一个社会的托育服务制度越完善，托育服务体系越发达，这个社会中的妇女总和生育率也就越高。因此，作为一种社会福利政策，托育服务有利于提高妇女总和生育率。或者说，托育服务可及性和生育率之间的关系呈现出显著的正相关关系。目前，已经有实证研究证实，北欧国家较高水平的生育率与北欧国家长期以来对家庭提供支持的社会政策之间确实存在强相关关系，特别是社会民主党政府针对双薪家庭提供平价、高品质、便利的托育服务更是直接促进了妇女生育意愿的提升[2]。北欧国家因应少子化和老龄化问题的做法，已经被认为是不言自证的成功典范，成为很多国家和地区纷纷仿效的对象。特别是一些欧盟发达国家，近些年来已经出台了一系列以托育服务为主题的相关社会福利政策，并提出非常具体的配套实施方案。比如，基于对父母社会权的尊重，一些国家修订和完善了单一发展公立托育服务机构的策略和政策，重新调配提供的免费或平价托育服务、育儿假和育儿津贴之间的政策混合，目的是增加家长选择，以提高妇女劳动市场地位和促进家庭生活和谐。
二、我国托育服务的历史沿革
我国托育服务的起步与欧美各国比起来，算是相当晚的。有关我国托育服务发展早期记载，大都与针对弃婴或孤儿而设的福利救济工作有关，如各种慈幼和育婴政策措施的制定和出台。根据公开的教育史料考证，我国第一个正式意义上的托儿所，应算是由中华慈幼协会于1931年在上海设立的幼儿照料所，这是一种为劳工而办的私立实验性托儿所。这应该也是我国有史以来推行儿童福利的最早机构。由政府颁布的管理办法在我国出现更晚，直到1934年，我国第一部《托儿所组织条例》才由当时的苏维埃中央人民政府内务部颁布[3]，而后迅速推展至全国。根据有关学者的考证，到1944年，我国已设置公立示范性托儿所的省份已经遍布于广东、贵州、四川、江西、福建、云南等多个省份，并且当时的托儿所已有农村、城市等不同种类之分。其中，重庆“七七托儿所”“新生托儿所”等是大都市开办托儿所的典范[4]。
新中国建立之后，在妇女解放运动和社会主义大生产运动两股力量的联合推动下，年轻女性大规模地走出家庭，走向社会，由此带来了儿童照顾需求的急剧增长。经过20世纪50年代的集中发展，到70年代，我国广大城乡地区基本上都建立起了相对完善的托育服务体系。由于得到了政府的鼓励和支持，绝大多数的托育机构都以单位或者村居为依托，具有明显的福利性。这种体制一直延续到20世纪80年代，在市场经济的冲击下，我国的托育服务体系遭受了釜底抽薪般的灭顶之灾，全国成千上万所托育机构短时间内就几乎全军覆没。2016年以来，在我国全面实施两孩政策的推动下，重构我国的托育服务体系又再次回到了人们的视线当中，并成为相关部门和机构政策讨论或政策决策的热点之一。仔细回顾我国托育服务发展的这段历史，可以看出当初经历了明显的四次高峰和三次低谷①。
我国托育服务发展的第一次高峰期出现在20世纪50年代左右。在那个时间段内，我国各地的3岁以下的婴幼儿进入公立托育机构的人数规模有一个火箭般的窜升。虽然我们没有找到这个时期全国范围内接受托育服务3岁以下婴幼儿的正式统计数据，但是有资料表明，在1951年至1960年间，全国6岁之下儿童进入幼儿园的人数由14万人左右蹿升到2933万人，不到10年几乎翻了200倍。随后的几年间，由于我国社会经济的发展遭遇到了比较大的困难，托育服务发展也随之进入了一个低谷。这几年内，我国6岁以下儿童的入园率和入托数都急剧降低，据官方公布的数据，全国统计在册的入园幼儿数已经快速降至171.3万。
经过大约10年的低迷，我国托育服务发展在20世纪的70年代迎来了第二个高峰期。我国社会经济在经历三年自然灾害和“文化大革命”后，开始了缓慢的全面复苏。托育服务作为保障劳动力供给的一项措施，也开始逐步回到决策者的政策工具箱。与此相对应，6岁以下儿童的入园率和入托数都开始回升。1973年以后，我国托育服务发展甚至经历一个小阳春。当时很多城市职业妇女在产假(56天)结束后，就把婴幼儿放入单位举办的日托机构，准时返回工作岗位。官方数据表明，1975年的入园率和入托人数几乎恢复到20年前的水平。随后随着“一对夫妇只生育一个孩子”公开信的发表，我国的计划生育政策开始正式实施，随着城市出生孩子人口数的减少，托育服务也进入了一个小幅的缩减时期。
20世纪80年代初期，由于计划生育政策的局部调整，导致出现了出生人口数的一个小反弹。同时，改革开放带来的经济活力对正规就业的劳动力提出更大规模需求，为了配合支持妇女就业，全国各级政府、企事业单位和街道社区都大力地举办托育机构。在托育服务发展最鼎盛的时期，我国城乡各类托儿所、幼儿园的数量将近100万，入托幼儿总数将近突破350万人，甚至3岁以下婴幼儿的入托率也已经到了惊人的30%左右[5]。然而，这种由政府和企事业单位全力支持的福利性托育服务体制，在讲求效率和投入产出比的市场经济大潮冲击下，终究难以一直支撑下去。
从1988年开始，随着全国范围内单位福利制度的逐步瓦解，原有城市托育服务体系进入了第三次的缩减期。与前一次的低谷不同，这次托育服务遇到的难题不仅是政府对幼儿托育的投入缩减等外部支持条件缺失，而且也遇到了由于计划生育政策带来的生育孩子数量减少的内部发展动力不足问题。由于很多城市家庭只生育一个孩子，很多家庭都不再舍得把3岁以下的婴幼儿托付给托育机构照料。这导致的一个结果就是到20世纪80年代晚期，几乎所有幸存的托育机构都面临生源不足的窘境，这种局面的出现加速了我国托育机构的消亡。从这个时期开始一直到21世纪初期，我国3岁以下婴幼儿照顾主要依靠祖辈、亲戚或保姆在家中完成，当然也不排除少数母亲为了子女照料不得不舍弃工作的情况。
我国托育服务的第四次高峰严格说还没有出现，但是在我国政府的大力政策倡导和舆论宣传攻势下，已经初现端倪。2016年，为了应对日益严重的低生育率和老龄化，我国开始全面实施二孩生育政策。从政策的实施效果看，虽然对于提高我国生育率有一些助益，也达到了一些政策效果，但是全国范围内的生育率并没有出现一个明显回升。为了进一步提振人们的生育热情和生育水平，巩固已有的政策效果，我国政府也开始借鉴西方国家尤其是北欧国家的经验，通过出台和完善托育服务政策，来刺激和引导职业妇女生育，比如大力鼓励有条件的企事业单位开办幼儿园、托儿所等。
三，我国托育服务发展的现状与特点
2016年，中国人口与发展研究中心在全国10个城市就3岁以下婴幼儿托育服务现状与需求状况开展了专题调研。调研发现，我国托育服务发展不仅缺少明确和清晰的定位，而且部门法律法规和政策缺位，职责不清：一是公办托育服务完全萎缩，各地公办幼儿园基本不招收3岁以下孩子，3岁以下的婴幼儿则被排斥在托育服务体系之外②。二是非正规托育服务质量参差不齐，国家层面缺乏统一的托育服务法律法规及技术标准，托育机构在师资人才、服务标准、卫生安全等方面都亟待规范。三是保姆托育和承担部分托育服务职能的早教机构收费昂贵，超出一般家庭负担标准，加重了家庭的经济负担和时间成本[6]。同时，全国多地的典型调查也发现，我国城市双薪家庭的托育服务刚性需求日益凸显，托育服务缺失已经成为掣肘妇女生育或再生育的重要因素之一。有调查数据表明，30%以上的受访母亲因为孩子无人照料而被迫离职;同时，这些人中的大多数也表示，如果有适宜的托育服务，自己会适时地重返就业岗位。另外，据有关人口专家预测，“全面两孩”生育政策实施之后的几年时间内，将出现一个明显的生育堆积期。可以预见，在目前托育服务资源已经基本枯竭的前提下，3岁以下婴幼儿存量与增量的叠加将对我国的托育服务和托育服务发展带来需求缺口增大等难题。
新中国成立伊始，我国的6岁以下学龄前儿童的照护工作分为两个泾渭分明的系统：一个是针对3岁以下婴幼儿的以照看为主的看护服务，主要由托儿所完成;另一个是针对3岁以上学前儿童的以教育为主兼顾看护功能的教育服务，主要由幼儿园承担。由于在20世纪80年代以前，便于母亲就业是6岁以下儿童照顾的关键目标之一，因此3岁以下婴幼儿进入托儿所和3岁以上儿童进入幼儿园的机会无明显差异。然而，20世纪80年代中期以后，我国的社会管理体制由单位制向社区制回归，支持母亲就业的福利性措施缩减，加上生育孩子减少带来的对儿童早期发展的日益重视，3岁以下婴幼儿入托机会和3岁以上儿童入园机会开始出现差异。由于3岁以上儿童的入园还属于教育部门的学前教育职责范围内，所以幼儿园发展虽然也遇到资源不足等问题，但是总体上还算平稳。而3岁以下婴幼儿的入托则没有明确的主管部门，不仅在教育机构发布的各种政策性文件中几乎不再提及3岁以下婴幼儿日托服务的发展目标，而且婴幼儿的最低入园年龄由过去的56天(即母亲产假结束后)提高到18个月(部分地区是2岁)及以上。也就是说，自20世纪80年代中期以来，1岁半以下的婴幼儿不再能进入幼儿园，3岁以下婴幼儿的入托机会随着托儿所的大量萎缩几乎归零。
我国在20世纪50年代就确立了重点发展城市托育服务的政策支持方向，这导致了我国城市婴幼儿一直比农村有更多机会进入公共托育机构。目前，我国农村地区的托育服务机构几乎空白。另外，即使一些农村地区在政府的扶持下提供一些托育服务，但是由于工农业生产规律和时间特征的不同，城乡婴幼儿获得托育服务机会的地区差异也非常明显，因为城市托育机构基本上都是制度性的全年开放，而大量农村托育机构是季节性的，仅在农忙时节为婴幼儿提供临时性照看服务。
此外，我国托育服务历史上主要是针对0-3岁婴幼儿的照料、看护和保育，教育服务只是次要的目标。20世纪80年代中期以来，对儿童的早期教育功能被强化，2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出要“重视0-3岁婴幼儿教育”。2011年正式颁布实施的《中国儿童发展纲要(2011-2020)》，再次强调了学前教育的政府责任。在民生话语的影响下，早期教育逐步成为我国目前托育服务的重要组成部分。
四、我国托育服务的未来
2016年1月5日，中共中央、国务院印发了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》(以下简称《决定》)。《决定》就我国3岁以下婴幼儿托育服务发展作出了明确的战略规划，即合理配置3岁以下婴幼儿照料、学前教育等资源，引导和鼓励社会力量举办普惠性托儿所和幼儿园等服务机构，增强社区3岁以下婴幼儿照料等服务功能。可以说，这一顶层设计为未来我国托育服务的发展指明了前进方向。为贯彻落实中央决定的相关精神，我们必须充分作好相关制度设计和政策储备。
第一，加紧出台和制定符合国情的托育服务发展的政策法规。由于国情和文化传统的不同，任何一个国家或地区的托育服务政策都不可能完全照搬另一个国家或地区的成功经验。托育服务发展要注重国外相关理论与本土经验的结合以及本土化改造，进而创造有中国特色或适应中国国情的托育服务政策法规。一是尽快出台关于托育机构的相关管理规定，给予民办或私立托育机构合法的身份地位，明确卫生健康部门或者教育部门为托育服务机构的主管行政部门，明确托育服务审批和监管制度、人员培训和管理、托育机构设置的硬件设施等方面的内容。二是改革准入机制，坚持先推广后提高的原则，总结出符合我国实际情况、便于推广的典型。三是制定托育机构扶持政策，重点对社会力量申请开办婴幼儿托育服务机构所遇到的财力、场所、人员等困难，在政策上给予支持、指导和帮扶[7]。
第二，丰富和创新我国的托育服务运作机制。我国社会转型和社会结构的深刻变化，需要托育服务运作机制的创新。我国既不能照搬西方国家托育服务体系实行福利国家化和社会化，也不能回到计划经济时期实行完全福利性的大包大揽，因为中国社会组织力量不够强大，政府更无法将所有托育服务事务推向市场或社会。如何在社会与国家之间找到平衡，利用市场手段和公民参与等方式来发展托育服务，应该是我国托育服务运作机制创新的发展方向。一要逐步构建政府与社会公众间的信息交流与互动参与机制，实现政府与民众在托育服务领域的互动与合作。二要通过各种途径了解家庭的托育服务需求与期望，将不同类型家庭多元化的托育需求切实反映到托育产品设计、供给方式上，从而使公众的托育服务权益和意愿得到实现。三要把文化和传统观念因素放入托育服务的思考脉络中，无论是托育服务的路径选择还是托育服务运行机制的设计都需要具备文化敏感度，勿将单纯大力投资建设托育机构作为唯一选择[8]。
第三，因地制宜地构建适合当地特点的托育服务模式。我国地域辽阔，各地区的经济水平和社会发展条件、生产方式和生活结构都有很大的不同。不同经济体制环境中，不同社区文化背景下，不同经济发达程度区域内的不同层次育龄人群，不同教育程度的育龄夫妇的生育需求不尽相同。对于具有不同生育需求的生育主体，如果实施统一的托育服务模式，那么托育服务的实施效果肯定会大打折扣。同时，我国托育服务发展的地区性差异明显，尤其是城乡之间的差别，在发展托育服务的时候，要同等地看待城市与乡村，制订相同的标准，对于城市托育服务发展和乡村托育服务发展给予同样的待遇，以平衡城市和乡村托育服务发展之间的落差。
第四，完善托育服务组织和人才保证机制。一是建议由教育部或者国家卫生健康委牵头，成立多部门共同参与的促进托育服务发展的联席会议制度，将托育服务纳入国家和地方经济社会发展总体规划，发挥政府部门在制定托育服务管理政策、引导资本投入、规范运行市场等方面的主导作用。二是要明确各级政府和各个相关政府职能部门的具体职责，整合利用卫生健康、教育、民政和人社等部门资源，为推动托育服务业的发展提供政策支持与社会环境。三是推动高校相关专业的建设，开设托育、教保、家庭公共服务等方面的核心课程，并将辅食制作、婴幼儿保健、幼儿心理教育等纳入必修课程，为我国尽早培养出高技能的托育服务人才。
注释：
①本部分所涉及数据和资料，除特殊标明之外，均来自于中国学前教育研究会所编的《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编》，北京师范大学出版社，1999;邢陵：《幼儿教育资料汇编》，北京师范大学出版社，1981。
②中国人口与发展研究中心课题组：《我国十个城市0-3岁婴幼儿托育服务需求定性调研报告》，2016。
参考文献：
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[2]Sleebos JE.Low fertility rates in OECD countries:Facts and policy responses.OECD social,employment and migration working papers[EB/OL].http://www.oecd.org/dataoecd/13/38/16587241.pdf,2018-06-13.
[3]吕新云.崔青华.论老解放区学前教育创新的历史经验[J].河北广播电视大学学报，2013(4).
[4]姜春燕.南京国民政府社会福利政策研究[D].山东师范大学，2006.
[5]0-3岁儿童托育服务行业白皮书[EB/OL].http://www.sohu.com/a/208949621_817001,2018-06-20.
[6]孙艳艳.0-3岁儿童早期发展家庭政策与公共服务探索[J].社会科学，2015(10).
[7]佘宇.构建0-3岁要幼儿早期发展服务体系的思路与建议[R].国务院发展研究中心调查研究报告，2016(20).
