0—3岁是人的全面发展的开端,是人生发展的重要时期。随着社会的发展,传统上依靠家庭实现的儿童照料与早期教育的模式正在面临挑战。特别是随着全面二孩政策的推行,托育公共服务严重不足的问题进一步凸显,重建公共托育服务成为社会共识。2017年,国务院妇女儿童工作委员会办公室开展了有关“0—3岁儿童托育公共服务与政策支持”的课题研究。课题组对天津、黑龙江、山东、四川四省市4661名0—6岁儿童父母和准父母进行了问卷调查,在上海、天津、黑龙江、山东、四川五省市召开政府有关部门、相关机构、专家学者和家长参加的座谈会,参观考察与0—3岁儿童托育服务发展相关的托育、教育培训机构,深入探讨发展0—3岁儿童托育公共服务的路径与支持政策。
近半数被调查家庭有托育服务需求
调查显示,近半数家庭有0—3岁托育服务需求,双职工家庭需求更高。希望将3岁以下孩子送至托育机构的占48.2%,父母均工作的双薪家庭为50.2%。母亲正处于孕期的比例为51.5%。
大部分家庭希望孩子入托的年龄是2岁以内。希望孩子在2岁半以内入托的总计为70.4%,其中2岁以内的为47.2%,1岁半以内的为23.9%,1岁以内的为11.9%,半岁以内占4.0%。53.4%的家庭最需要的托育服务是全日托班,其中半数以上要求提供延时照料服务;选择半日托班的为23.9%,需要获得孩子临时照料服务的家庭占18.7%。绝大部分家庭希望托育机构设在社区及社区附近(79.4%),20.0%的被访者希望孩子在单位举办的托育机构入托,多数被访者希望托育服务时间与职工的上下班时间衔接。2000元以内是绝大多数家庭(79.1%)可以接受的月托育服务价格水平。可接受3000元以内收费的占12.5%,费用再往上,能够承受的家庭非常少。
安全、健康、放心的保育成长环境是家长选择托育机构首要考量因素。家长对0—3岁儿童托育服务具有较高期望,选择托育机构时最为关注的前五位因素依次是,安全(71.6%)、卫生(54.5%)、环境设施(40.8%)、保教人员专业性(37.2%)和保教人员爱心(32.0%)。
被访者对政府在服务提供中的角色表现出很高的期待。选择公办的占57.5%,政府参与举办(民办公助或公建民营)的占32.8%,二者合计90.3%。选择单位主办的为21.2%,选择民办营利性机构和个人或家庭举办的分别为17.4%和7.1%。
调查还发现,完善的托幼公共服务有助于提升生育意愿。目前有一个孩子或正在怀第一胎的家庭,明确还想再要孩子的仅有21.5%,近一半表示不打算再要二孩,约30%为不确定。对于“如果有更完善的儿童公共服务和福利政策,是否愿意再生孩子”的问题,50.9%的选择了“愿意”。其中,有42.1%原先不想或不确定是否再生二孩的被访者在托育政策发展的前提下,表示愿意再生孩子。
存在缺乏规范管理等问题
除了供给严重不足,无法满足人民群众日益增长的托育服务需求外,目前我国0—3岁托育服务发展存在许多亟待解决的问题。
1.缺乏规范管理。随着托育机构的萎缩,历史上负责托儿所业务领导的政府卫生部门早已不再具有此项职能,教育主管部门则仍按原来的分工,只承担准予设立幼儿园的管理和规范化建设。管理部门的缺失导致托儿所的制度建设一片空白,多数专收或兼收0—3岁儿童的托育机构既无资质,在建设和管理上也无章可循,存在不同程度的隐患。
2.缺乏政策支持和有效的监管。目前我国尚未制定关于0—3岁儿童托育公共服务的发展规划,也没有专门的准入标准与制度,更没有鼓励性政策。对于现存的托育服务机构几乎没有整体有效的管理、监督和评审。社会力量合规守法参与托育服务存在很多困难,已经开办的机构时刻担心被停办。
3.服务质量参差不齐。一些历史悠久的公立儿童保育院、婴儿园和幼儿园托班无论是理念还是养育模式、环境设施,抑或保教人员的业务能力与爱心都堪称上乘;一些营利性机构举办的中高档托育园所,设施教具与保教服务也都达到较高的水准,但相当多的中低档托育机构环境设施水平不高,以生活照料为主,教育活动安排和方式较为陈旧。
4.保育人员队伍建设远不能满足需要。随着托育服务的几近消失,保育人员的培养培训也趋于断档。调查显示,全国除了山东英才学校学前教育学院、天津幼儿师范学校等少数高职院校设有早期教育专业外,其余四十余所设有学前教育专业的院校,仅开设与0—3岁养育相关的部分课程。目前,在各类托育机构工作的人员大都没有经过系统的0—3岁养育服务业务的学习与训练。
多策并举发展托育公共服务
在全面建成小康社会的征程中,重建并完善0—3岁儿童托育公共服务体系,实现“幼有所育”的目标,既是广大人民群众对美好生活的向往,也是中国特色社会主义新时代的重要标志。以此为目标,针对存在问题,借鉴国际经验,提出如下对策建议。
1.明确托育服务发展的理念。要明确0—3岁托育服务的公益性和普惠性,树立托育服务是基本公共服务的理念,强化政府的主体责任和主导地位,加大政府财政投入。以促进早期儿童发展,阻断贫困的代际传递,促进妇女发展和性别平等、落实全面二孩政策作为托育服务发展的宗旨和目标,确保服务提供与享有的普惠性和政策资源的公平分享。
2.制定发展规划并确定当前发展的侧重点。重建并发展面向0—3岁儿童的托育服务刻不容缓。但重建和发展不可能一蹴而就,要制定发展规划并明确当前发展的侧重点。从快速并稳妥解决问题的角度出发,要优先支持现有公立民办幼儿园多办托班或小小班,向下接收不满3岁的儿童;从服务的年龄上看,要重点解决2岁至不足3岁儿童的入托;从发展的长远角度出发,要把托幼一体化的社区托幼服务中心建设作为创新发展完善的重点。
3.尽快确定托育公共服务工作管理体制。建议由教育部作为托育公共服务的政府主责部门,成立由国务院妇女儿童工作委员会主任为主管领导,卫健、发改、财政、公安、民政等国务院有关部门和妇联、工会等参与的国务院托育工作领导小组或联席会议,形成各级政府统筹领导、教育部门主管、相关部门分工负责和全社会共同参与的工作格局。
4.确立公办与公建民营、民办公助为主的托育公共服务举办体制。0—3岁儿童托育服务风险大,成本高,为确保服务质量和政策资源的公平享有,必须以公立和普惠为主,鼓励企事业单位开设招收内部职工的托儿所,鼓励社会力量参与公建民营和民办公助,支持营利性市场机构共同参与托育服务的建设与发展。形成以公立和普惠为主,多层次、多渠道的托育服务供给。
5.加快制定各类托育机构管理规范、准入条件,加强并落实监管。发展完善面向0—3岁儿童的托育服务,必须首先从制度和规范做起,制定各类托育机构管理规范、准入条件,托儿教师与保育师的职业要求与培训大纲。同时,在发展初期,要特别强化监督管理,加强对处于起步期的各类托育机构的业务指导与技术支持。
6.强化保育队伍建设,确保服务质量。在重建和发展0—3岁儿童养育服务过程中,要特别重视教师和保育师的专业技能与职业素养培训和定期考核。要把师德与爱心作为选人用人的首要标准,建立儿童工作者从业资格准入、禁入制度,对虐童实行零容忍。不断提高员工待遇,解决教师、保育师的职称评定等问题。
7.强化托育服务政策的协调与整合。托育服务机构数量和入托比例的提升不可能一蹴而就。与此同时,受不同年龄儿童养育特点、养育需求多样化等因素影响,多数1岁以内婴儿和部分1—3岁儿童仍要以家庭养育为主。从实际情况和儿童早期发展促进与性别平等的目标出发,还应积极探索并逐步形成与托育公共服务相互衔接、相互配套的母亲产假、父母育儿假、家庭育儿指导、家庭照料者支持、用人单位家庭友好的人力资源战略等政策支持体系。
(本文系国务院妇女儿童工作委员会委托研究项目“0—3岁儿童托育公共服务与政策支持”阶段性成果)
(作者单位:全国妇联妇女研究所;北京大学社会学系)
